行业定位与政策背景

（一）行业属性：国家治理的基础性领域

土地资源是人类生存和发展的基础，土地管理制度是国家的基础性制度安排。土地资源的调查、规划、管理和保护，直接关系国家粮食安全、生态安全和经济社会可持续发展。习近平总书记指出，耕地是粮食生产的命根子，“耕地保护是‘国之大者’”，这一论断确立了土地资源管理工作在国家战略中的核心地位。

长期以来，我国土地管理涉及国土、规划、农业、林业、水利、海洋等多个部门，存在职责交叉、规划冲突、“数据打架”等问题。2018年2月，党中央作出深化党和国家机构改革的重大决策部署，组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，建立国土空间规划体系并监督实施。这一改革从根本上理顺了自然资源管理体制，也使土地资源管理专业的行业面向更加清晰、完整。

（二）政策演进脉络

我国自然资源管理领域的制度变革，大致经历了三个关键节点。

一是“多规合一”改革的探索阶段。2014年，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合部署在28个市（县）开展“多规合一”试点，整合各类空间规划，着力解决“规划打架”问题。2017年，《全国国土规划纲要（2016—2030年）》印发实施，成为首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划。

二是国土空间规划体系的确立阶段。2018年自然资源部组建，实质性推进“多规合一”。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国土空间规划体系的“四梁八柱”，提出“五级三类四体系”总体框架——纵向分国家、省、市、县、乡（镇）五级，横向分总体规划、详细规划和相关专项规划三类，逐步建立健全“多规合一”的规划编制审批、实施监督、法规政策和技术标准四个子体系。

三是“一张蓝图”全面实施阶段。2022年10月，中共中央、国务院印发实施我国首部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，对全国国土空间开发保护作出全局安排。同期完成全国“三区三线”划定工作，划定18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田，划定陆域和海域生态保护红线，划定城镇开发边界。目前，国土空间规划法已列入十四届全国人大常委会立法规划第一类项目，法治建设同步推进。

（三）耕地保护：政策的重中之重

耕地保护是土地资源管理领域最核心、政策最密集的板块。近年来，国家持续推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，实事求是合理设定耕地整改恢复过渡期，出台永久基本农田保护红线管理办法，优化耕地调查和耕地保护责任制考核规则。

在具体政策执行上，国家既坚守底线又留出合理过渡期。针对部分地方占用耕地发展种植、养殖项目，采取“认定一批”“恢复一批”“置换一批”的方式，逐步有序分类处置。2025年，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于优化年度国土变更调查规范调查成果应用的通知》（自然资发〔2025〕128号），明确国土调查是“例行体检”，反映调查时点的国土利用现状，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据，要求实际管理工作以现场核实结果为主，坚决杜绝简单依据调查数据进行管理。同时，新规明确耕作层未破坏的耕地种植菠萝、火龙果等浅根系作物及部分中药材仍按耕地认定，既守住了耕地保护底线，又兼顾了地方特色产业发展和农民增收。